W poszukiwaniu politycznej trzeciej drogi: Demokracja uzgodnieniowa

Przegląd Społeczny 3/1992

System polityczny w Polsce, chociaż daleki jeszcze od ostatecznego skonkretyzowania, stoi w obliczu poważnego kryzysu. Brak widoków na szybkie uchwalenie ustawy zasadniczej próbuje się nerwowo zastąpić opracowywaniem “małej konstytucji”. Jednak nie tyle bałagan kompetencyjny, co osłabienie legitymizacji nowego porządku jest główną przyczyną spadku autorytetu i skuteczności podstawowych instytucji życia politycznego. Rządy Mazowieckiego, wsparte autorytetem “Solidarności” czy Bieleckiego, legitymizowane poparciem demokratycznie wybranego prezydenta, nie musiały mieć wystarczającego poparcia w sejmie. Inaczej rzecz się miała z gabinetem premiera Olszewskiego, który mógł liczyć jedynie na większość parlamentarną lub... na brak alternatywnych propozycji. Słabość demokracji parlamentarnej – wyrażająca się zarówno w rozdrobnieniu sił w obu izbach, słabości partii i niskiej frekwencji wyborczej, jak i w braku nadziei na zmianę tej sytuacji w kolejnych wyborach – nie umożliwia wsparcia reform na autorytecie sejmu. Personalne ataki na prezydenta, konstytucyjne ograniczenia jego roli oraz niekonsekwencja działań uniemożliwiają mu odegranie stabilizującej dla systemu roli arbitra. Stoimy więc w sytuacji politycznego kryzysu nie istniejącego jeszcze systemu, który przy braku widocznych oznak poprawy sytuacji ekonomicznej musi się szybko formalnie ukonstytuować, aby uniknąć ostatecznej dysfunkcjonalności. W obliczu konieczności sprawnego przeprowadzenia reform wielu polityków uważa, że niezbędne jest wzmocnienie władzy wykonawczej – prezydenta lub rządu, mimo iż w obu przypadkach oznacza to osłabienie demokratycznej kontroli nad dalszymi kierunkami transformacji. O atrakcyjności tego wyboru decyduje fakt, że pomysły alternatywne – takie jak uzgodnienie przez znaczące siły polityczne umowy społecznej, swoistego Paktu dla Polski (wysuwane z różnych zresztą pozycji przez Solidarność Pracy, Unię Demokratyczną, a ostatnio i OPZZ) – nie nabrały nigdy formy konkretnej propozycji.

Trzecie wyjście

Zabierając głos w dyskusji “Jak naprawić demokrację?” (Rzeczpospolita z 7 maja 1992 r.) Rafał Matyja i Kazimierz M. Ujazdowski jasno wskazują na istnienie trzeciego rozwiązania, które opierałoby się na “wzmocnieniu udziału czynnika społecznego”. Według autorów, przykładem takiego podejścia “jest stworzenie stałych instytucji konsultowania decyzji państwowych ze związkami zawodowymi”. Propozycja ta została przez autorów odrzucona, ponieważ – w ich przekonaniu – jej realizacja “przekształcałaby państwo obywatelskie o normalnych procedurach demokratycznych w system uprzywilejowania związków zawodowych, podważałaby zasadność wyborów parlamentarnych, równość obywateli wobec prawa, wspólnotowe pojmowanie państwa”. Dowodem na to miałyby być: niesprawiedliwe praktyki preferowania “interesów pracowników wielkich zakładów wobec np. emerytów czy przedsiębiorstw prowincjonalnych”, odebranie systemowi politycznemu przejrzystości, stabilności i sprawności (“pogłębiałaby się niespójność władzy wykonawczej”). podważenie demokratyczności systemu. Trudno nie zauważyć, że dowody te, pomimo wyraźnych deklaracji autorów, są silnie antyzwiązkowe (“podzielamy pogląd, że eliminacja związków zawodowych doprowadzić by musiała do wzrostu popularności stronnictw politycznych”) i w dużej mierze po prostu nieprawdziwe. Kto bowiem, jak nie związki zawodowe, najczęściej występuje w obronie grup upośledzonych (np. emerytów)? Jeżeli chodzi o skuteczność i stabilność systemu “stałych instytucji konsultowania decyzji państwowych ze związkami zawodowymi”, to przykłady takich państw, jak Austria czy Szwecja – gdzie udowodniono nie tylko sprawność tego rodzaju rozwiązań w gospodarce, ale także ich ogromną rolę w utrzymaniu pokoju społecznego – sugerują zasadność tez przeciwnych niż zaprezentowane w artykule. Najważniejsze jest jednak pytanie, czy rzeczywiście wprowadzanie takich instytucji byłoby niedemokratyczne?

Demokracja – model korporacyjny

Słabość systemu politycznego jest w dużym stopniu spowodowana słabością społeczeństwa obywatelskiego. Gyorgy Bence w artykule “Demokracja korporacyjna czy stowarzyszeniowa” (Res Publica nr 9-10/1991) analizując dwie możliwe zasady funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego w krajach bloku wschodniego sugeruje, że “rząd węgierski dryfuje albo nawet celowo steruje nawą państwową w kierunku korporacyjnym”. Również rządy w Polsce dość chętnie sięgają po takie rozwiązania. Korporatyzm2 jest formą reprezentowania interesów określonych grup społecznych poprzez monopolistyczne organizacje (niekoniecznie i nie tylko poprzez związki zawodowe) uznawane przez rząd za odpowiednie do prowadzenia negocjacji w imieniu tych grup. Muszą one być wystarczająco scentralizowane, aby ich przedstawiciele byli upoważnieni do prowadzenia rozmów i zawierania porozumień, muszą też opierać się w dużej mierze na kadrze własnych, fachowych doradców. Ta forma reprezentacji interesów znalazła zastosowanie w wielu współczesnych systemach zachodnich. Przyjmują one formę bądź wpisanych w system instytucji (Austria), bądź pozasystemowych uzgodnień (kraje skandynawskie). Pisząc o odmianach współczesnego korporatyzmu, zwanego korporatyzmem liberalnym, nie można nie wspomnieć o tym co najczęściej kojarzy się z pojęciem “korporacjonizmu” czyli tak zwanym korporatyzmie państwowym, którego próbę realizacji stanowiły gospodarki państw faszystowskich (z ich odgórną, arbitralną formą instytucjonalizacji konfliktów). Bowiem jedną z cech współczesnego korporatyzmu jest “dobrowolny charakter instytucjonalnej integracji grup społecznych uwikłanych we wzajemne konflikty” (Lehmbruch). Co prawda, centralizm struktur korporacyjnych jest nie do pogodzenia z wielością i różnorodnością stowarzyszeń, niemniej same te struktury są jedną z form samoorganizacji grup interesu. I na dobrą sprawę z teoretycznego punktu widzenia nowemu korporatyzmowi równie daleko do totalitarnych tendencji państwowych, jak i niechętnej państwu myśli syndykalistycznej (Matyja i Ujazdowski używają wręcz określenia system syndykalistyczny).

Korporacyjny substytut demokracji

Korporatyzm jest niewątpliwie pociągającym pomysłem na rozwiązywanie problemów stojących przed władzą, prowadzącym jednocześnie do stabilizacji systemu. Umożliwia zwiększenie uprawnień władzy wykonawczej nie pozbawiając społeczeństwa kontroli nad dalszym przebiegiem reform. Na dodatek jest to forma zalegalizowania i tak już istniejących praktyk, gdyż grupy interesu od dawna nastawione są raczej na naciski na rząd niż na forsowanie swoich postulatów w dyskusjach sejmowych. Rząd natomiast zyskałby, dzięki ustalanym w wyniku negocjacji porozumieniom, legitymizację dla swojej działalności.

Nie oznacza to, że model taki jest bez wad czy, co więcej, że nadaje się do rozwiązywania wszelkich problemów społecznych. Brak silnego społeczeństwa obywatelskiego zawsze może prowadzić do nadużyć (jak miało to miejsce z Kodeksem Etyki Lekarskiej3 i potencjalnie dużej możliwości rządu w tworzeniu społecznych przedstawicielstw (próby utworzenia struktury reprezentującej organizacje pozarządowe czy też monopolistycznej Fundacji Kultury4). Jednak większym niebezpieczeństwem jest możliwość uzgadniania decyzji poza kontrolą społeczną. Jawność negocjacji, wypracowanie jasnych zasad ich prowadzenia może ograniczyć niekorzystne zjawiska, takie jak np. niejasny udział Kościoła w podejmowaniu niektórych decyzji rządu. Umożliwi również rozwiązanie problemów monopolistycznych praktyk zakorzenionych w pozaprawnej praktyce społecznej (np. działalność Towarzystwa Przyjaciół Dzieci w sprawach adopcyjnych).

Ciekawym rozwiązaniem mogłoby być powołanie w miejsce Senatu Izby Samorządowej, która reprezentowałaby nie tylko samorząd lokalny, ale również różne grupy społeczne – związki zawodowe, samorządy gospodarcze i zawodowe, przedstawicieli ruchu stowarzyszeniowego itp. Pomysł ten, który mógłby być swoistą realizacją propozycji “Solidarności” z 1981 r. był, co prawda, obecny w programach wyborczych PSL-Sojuszu Programowego czy Solidarności Pracy, ale jakoś nie słychać o nim w dyskusjach nad przyszłym kształtem ustrojowym Polski.

Sprawne działanie tego systemu umożliwiłoby ponowną legitymizację władzy, która swoją siłę czerpałaby z prawa ustanawianego przez sejm i akceptowanego przez Izbę Samorządową, ale także z poparcia znaczących, zorganizowanych sił społecznych. Zwiększyłoby to również możliwości angażowania się obywateli w przeprowadzane reformy, a brak takiej inicjatywy społecznej bardzo przecież odczuwamy. W dalszej konsekwencji mogłoby to dość szybko przekształcić – przy akceptacji występujących w tej chwili w roli pozaparlamentarnej opozycji central związkowych – ten korporacyjny substytut demokracji w prawdziwą demokrację, w której rozwiązania korporacyjne sprawnie funkcjonowałyby obok reprezentacji politycznej.

Przypisy

Przypisy pojawiły się w tekście opracowanym por. Piotr Frączak "Trzeci sektor w III Rzeczypospolitej"

(1) Warto tu wspomnieć, że artykuł ten, będący odpowiedzią na omawiany w tekście tekst „Jak naprawić demokrację?” (Rzeczpospolita z 7 maja 1992 r.) Rafała Matyi i Kazimierza M. Ujazdowskiego został w ich w późniejszej publikacji „Równi równiejsi, rzecz o związkach zawodowych w Polsce” (Oficyna wydawnicza RYTM, Warszawa 1993) uznany za reprezentatywny dla polskiej idei korporatystycznej.

(2) O potrzebie zrehabilitowania pojęcia korporacji w dyskusji nad trzecim sektorem w Polsce patrz: Piotr Hubner „Pojęcia i tradycie samoorganizacji społecznej w Polsce” w: Piotr Gliński i in. (red.) „Samoorganizacja społeczeństwa polskiego: Trzeci sektor” IFIS PAN 2002.

(3) Wprowadzony przez korporacyjną izbę lekarską kodeks etyczny próbował zakazać lekarzom przeprowadzania aborcji, choć prawo polskie takie zabiegi dopuszczało.

(4) Fundacja Kultury powstała w oparciu o pieniądze z Narodowego Funduszu Rozwoju Kultury (skarb państwa wniósł wkład 116 miliardów zł - oczywiście starych), jej założycielem i wieloletnim prezesem była minister kultury w rządzie premiera Mazowieckiego pani Izabela Cywińska. Dodatkowo fundacja była szczególnie uprzywilejowana, bowiem przekazane jej darowizny mogły „być w całości odpisywane od podstawy opodatkowania. Przy darowiznach na rzecz innych fundacji odpis ten nic może przekraczać 10% podstawy”. Efekt - ogromne straty na działalności gospodarczej („skala strat rzędu 52 czy 250 mld złotych nic pozwala nikomu na lansowanie opinii, że mogło je spowodować jedno czy dwa nieudane przedsięwzięcia”) - spowodowały wielkie oburzenie i chęć zwiększenia kontroli nad fundacjami (por. Biuletyn Fundacji Polskich nr 7/1994).