Co dalej z fundacjami i stowarzyszeniami? - Marek Wąsowicz
(Asocjacje nr 1 i 2/1992)
Ustawa o fundacjach obowiązuje już 8 lat. W zeszłym roku dokonano w niej ważnych zmian, ale zasadniczy model fundacji utrzymał się. Ustawa o stowarzyszeniach jest młodsza, ma zaledwie 3 lata. Ale i to jest wystarczający czas, by pokusić się o pewne podsumowania. Obie ustawy odegrały bowiem ważną rolę w tworzeniu prawnych zrębów społeczeństwa obywatelskiego. Dawały szansę aktywności, podejmowania inicjatyw, organizowania się ludzi, niezależnie od aparatu komunistycznej władzy. Pytanie, jak te szanse wyglądają dzisiaj, inaczej mówiąc, jakie miejsce znalazły sobie fundacje i stowarzyszenia w III Rzeczypospolitej.
Przypomnijmy na wstępie, jakie funkcje przyszło pełnić ustawie o fundacjach. Uchwalono ją w 1984 roku, a więc w zupełnie odmiennych warunkach. Zawierała zatem, co zrozumiałe, cały szereg ograniczeń i regulacji mających na celu poddanie fundacji stałej kontroli. Szczególnie uciążliwe wydawało się poddanie jej funkcjonowania kontroli władz administracyjnych, i to od momentu wszczęcia procedury rejestracyjnej (zgoda właściwego ministra).
Jednocześnie samo uchwalenie ustawy o fundacjach stanowiło już pewien wyłom w dotychczasowym systemie ograniczania obywatelskich inicjatyw, zwłaszcza że przewidziano w przepisach możliwość prowadzenia przez fundację działalności gospodarczej. Uchwaleniu ustawy towarzyszyły znane spory o zarejestrowanie fundacji na rzecz wsi polskiej, której patronował Kościół. Wykorzystywanie w tej sprawie przez władze administracyjne wszystkich barier przewidzianych w ustawie stwarzało wrażenie, że ustawa jest kolejnym fasadowym aktem, których przecież nie brakowało w historii PRL. Rychło jednak okazało się, że w sprawach mniej prestiżowych, gdy żadne polityczne siły nie angażowały się bezpośrednio, uzyskanie niezbędnych zezwoleń nie napotykało na zbyt duże trudności (poza pokonywaniem biurokratycznych przeszkód, piętrzących się w każdym ministerstwie).
Ustawa o fundacjach stała się więc dla wielu ludzi wygodnym sposobem na uruchomienie i prowadzenie działalności gospodarczej w formie, która dla niechętnie patrzących na wszelką indywidualną inicjatywę władz komunistycznych wydawała się łatwiejsza do przyjęcia. Poza tym spółki prawa handlowego poddane były starej i dobrej, ale jednak dość szczegółowej regulacji i, co więcej, wymagały kilku chętnych, by powołać je do życia. Dopiero zmiana kodeksu handlowego w 1989 r., dająca możliwość zakładania jednoosobowych spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, przyniosła lawinowo wręcz rosnące zainteresowanie tego rodzaju podmiotami prawa. Wcześniej taką możliwość dawała ustawa o fundacjach: fundację mógł przecież ustanowić jeden fundator i to bez określonej ustawowo wielkości darowizny na rzecz majątku fundacji. Co więcej cała procedura rejestracyjna była wolna od opłat (tak jest zresztą do dzisiaj). Bardzo wygodne okazało się także postanowienie zwalniające fundacje od podatku dochodowego w zakresie sum przeznaczonych na cele statutowe fundacji. Dzięki temu np. stały się fundacje wygodnym sposobem na omijanie "popiwku": np. utworzona przy przedsiębiorstwie fundacja otrzymywała z tegoż przedsiębiorstwa wpłaty pieniężne (w ramach 10% zwolnionych z podatku dochodowego), a następnie wypłacała je (w formie np. stypendiów) całej załodze lub kierownictwu.
Podejmowanie przez fundacje samodzielnej działalności gospodarczej przybrało takie rozmiary, że ustawodawca uznał za stosowne wprowadzenie pewnego minimum (10 mln zł), bez którego rozpoczęcie działalności gospodarczej byłoby niemożliwe. Ten kapitał odpowiadał w momencie uchwalenia nowelizacji ustawy wymaganiom kapitału w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Obecnie wymóg kapitałowy w przypadku spółek jest czterokrotnie wyższy.
Fundacje działały więc przez parę lat jako swego rodzaju ersatz umożliwiający samodzielną działalność gospodarczą, nie krępowaną planem gospodarczym, ingerencją władz administracyjnych, partyjnych itd. Ale także i dzisiaj, choć oferta instytucjonalnych możliwości działań gospodarczych zwiększyła się znacznie, fundacje spełniają ciągle w dużym stopniu funkcje zastępcze. Obok bowiem dużych fundacji, realizujących cele w skali ogólnospołecznej, mamy wiele drobnych fundacji tworzonych przy instytucjach pozbawionych osobowości prawnej i ubezwłasnowolnionych finansowo. Z rozmaitych względów formuła fundacji wydaje się dla takich instytucji znacznie bardziej atrakcyjna niż spółka prawa handlowego, nawet jeśli wiąże się to z koniecznością zgromadzenia 10 mln zł (co, nawiasem mówią) jest łatwiejsze niż zebranie 40 mln zł w przypadku spółki z o.o.).
Generalnie jednak można powiedzieć, że sytuacja fundacji w Polsce powoli normalizuje się. Regułą staje się podejmowanie działalności gospodarczej w formach bardziej do tego przygotowanych, tj. różnego rodzaju spółek (z cywilnymi i jawnymi włącznie), natomiast formuła fundacji pozostaje atrakcyjna, gdy chodzi o zgromadzenie środków finansowych na konkretny cel, nawet jeśli jest on długofalowy lub odsunięty w czasie. Takie stopniowe odzyskiwanie przez fundacje ich naturalnego charakteru otwiera większe możliwości udziału sponsorów zagranicznych, dla których dotychczasowa formuła fundacji-przedsiębiorstwa była nierzadko trudna do zaakceptowania.
Inaczej potoczyły się losy stowarzyszeń. Ustawa z 1989 r. wprowadzająca nowe prawo o stowarzyszeniach (w miejsce dawnego pochodzącego jeszcze z 1934 r.) poczyniła wiele istotnych zmian w porównaniu z poprzednim stanem prawnym (np. przekazała rozstrzyganie w sprawach stowarzyszeń sądom), ale pozostawiła nadzór administracyjny (bardzo niekiedy uciążliwy) nad ich działalnością, nie nakładając przy tym na organy administracji żadnych obowiązków wobec stowarzyszeń. Stowarzyszenia jako dobrowolne zrzeszenia ludzi, prowadzących niezarobkowo działalność zmierzającą do osiągania pewnych uzgodnionych celów lub zabezpieczenia statusu pewnych określonych grup obywateli, mają dzisiaj bardzo trudną sytuację. Państwo programowo nie wspiera ich działalności. Co gorsza, ze strony osób, które powinny być zainteresowane różnorodną działalnością stowarzyszeniową, brakuje aktywności. Można powiedzieć, że wiele środowisk nie dojrzało jeszcze do ruchu stowarzyszeniowego: na razie ich uwagę przyciąga albo działalność zarobkowa (gospodarcza) albo zgłaszanie pretensji i żalów do państwa.
Powoli i tutaj jednak, jak sądzę, wszystko zacznie wracać do właściwych proporcji. Konieczne są jednak zmiany w przepisach prawa, tak aby założenie fundacji i jej działalność całkowicie wyzwolić ze wszelkiej administracyjnej ingerencji.
Społeczeństwo obywatelskie może się uformować dopiero w ramach bogatej infrastruktury organizacyjnej. Im bardziej wszechstronnie zorganizowane są społeczności, im bogatsza paleta form organizacyjnych, im bardziej różnorakie cele realizowane przez te organizacje, tym większe szanse dla obywateli na zaspokojenie osobistych potrzeb, ambicji, i tym większa niezależność od państwa i jego instytucji. I co prawda, w przeciwieństwie do fundacji, stowarzyszenia w Polsce ciągle czekają na swoją koniunkturę - wypada mieć jednak nadzieję, że czas ten wkrótce nadejdzie.
Zerkamy chętnie ku demokracjom zachodnim i tam szukamy często wzorów lub przynajmniej inspiracji dla rozwiązywania naszych problemów. Przypomnijmy zatem na zakończenie, że na przykład we Francji demokrację zbudowała nie tylko konstytucja 1875 r. i praktyka parlamentarna z niej wynikająca, ale przede wszystkim ustawa o stowarzyszeniach z 1901 r.
Marek Wąsowicz
