Fundacje wstęp
Politycy kontra fundacje
Piotr Frączak „Bitwa na fundacje” Biblioteczka ASOCJACJI Warszawa 1996
Kto funduje, ten płaci?
Polityczny wymiar bitwy na fundacje jest oczywisty. Trudno zaatakować kogoś, kto nic nie robi. Natomiast ci, którzy angażują się w jakieś społeczne działania, są dość łatwym celem. (...) Dyskusja na temat fundacji, często nawet wbrew chęci jej uczestników, nabiera charakteru politycznego. Chociażby pierwsza informacja pokontrolna NIK na temat fundacji traktowana była przez wielu jako afera polityczna i atak ówczesnego prezesa NIK Lecha Kaczyńskiego na fundacje wywodzące się z kręgów „lewicy laickiej”. Z drugiej strony, równie polityczny wymiar miała dyskusja na temat pożyczki Fundacji Prasowej Solidarność dla Porozumienia Centrum. Często argumenty są tu rzeczą wtórną.
Przypomnijmy jedną z potyczek, która odbyła się na początku 1996 roku. 8 marca w Dzienniku Bałtyckim ukazała się notatka zapowiadająca wywiad z Jackiem Kurskim, pełnomocnikiem Ruchu Odbudowy Polski dla województwa gdańskiego, gdzie atakowano polityków Unii Wolności za tolerowanie „wyciągania pieniędzy państwowych z budżetu do różnych fundacji”. Dokładnie w tym samym tonie utrzymany jest artykuł zamieszczony w Trybunie z 25 marca, którego autor również swoją wiedzę o funkcjonowaniu fundacji czerpie z kontroli NIK przeprowadzonej ponad dwa lata temu. Jest to kolejny atak na polityków Unii Wolności, którzy wykazali „wyjątkową aktywność na tym polu” – tzn. udziału w naczelnych organach fundacji, a chodzi tu gratyfikacje – „jak świat światem, nic za darmo....” (...) Dla pełnego obrazu – w Gazecie Wyborczej z 23 marca ukazał się artykuł Andrzeja Osęki, w którym została zaatakowana koalicja SLD-PSL, bowiem „gdy w roku 1993 doszła do władzy (...) organizacje pozarządowe znów zaczęły mieć trudności” jak w czasach PRL-u. Przygotowana nowelizacja ustawy o fundacjach według autora „więcej mówi o charakterze i nawykach rządzącej koalicji niż niegdysiejsza przynależność partyjna jej członków”. Kilka tygodni później Gazeta nagłośniła fakty związane z wykorzystaniem przez ministra Kołodkę i Jolantę Kwaśniewską administracji państwowej do zbierania funduszy na prywatne fundacje. Jednak sam fakt, że zajęła się tym Gazeta Wyborcza, oznacza dla wielu, że jest to element kampanii przeciw koalicji i prezydentowi, a nie próba zapobiegania negatywnym zjawiskom. (...)
Również tekst Teresy Boguckiej w Gazecie Wyborczej z 10-11 sierpnia 1996 roku wiąże trudną sytuację organizacji pozarządowych z rządami koalicji PSL-SLD. Rzeczywiście, ciągoty centralistyczne, propozycje nowelizacji ustawy o fundacjach i, ostatnio, odrzucenie przyjętych przez Senat, a zgłoszonych przez organizacje, poprawek do ustawy o reformie centrum potwierdzają tę tezę. Jednak gwoli ścisłości należy dodać, że tendencje tak dobrze kontynuowane przez obecną koalicję zaczęły się wcześniej.
Spróbujmy więc prześledzić ten dziwny proces od jego początków (...) od ustawy o fundacjach. Prof. Izdebski wskazuje na fakt, iż procesy legislacyjne z nią związane są wyjątkowe. Otóż ustawa o fundacjach z 1984 roku przybrała postać „rzadko spotykaną w powojennym ustawodawstwie, a zwłaszcza w ustawodawstwie lat osiemdziesiątych”. Z kolei jej nowelizacja z roku 1991 powstała „w następstwie wyjątkowo długiego, jak na okres po 1989 roku, procesu ustawodawczego”. Mamy więc wyjątkowy akt prawny i, jak się należało spodziewać, wyjątkowe wynikające z tego komplikacje.
Zaciskanie pętli
Nowelizacja ustawy o fundacjach przyjęta została bardzo ciepło. Wszak przygotowującemu ją rządowi Mazowieckiego przyświecała – jak stwierdza rządowe uzasadnienie – „Ogólna tendencja do uproszczenia i odformalizowania zasad powstawania różnorodnych podmiotów, których działalność sprzyja wzbogacaniu rozmaitych dziedzin życia społecznego i gospodarczego kraju, związana z zasadą wolności prowadzenia działalności społecznej i gospodarczej (...)”, a jednym z jej głównych celów było „umocnienie ochrony praw podmiotowych fundacji”. (...)
Dość szybko okazało się, że rzeczywiście „diabeł tkwi w szczegółach”. Ulgi podatkowe, z których zgodnie z ustawą miały korzystać fundacje, w rzeczywistości okazały się fikcją. Nie chodzi już o kompromitujący bałagan prawny wynikający z zapisu o zwolnieniu z opłat notarialnych (zapis ten, ze względu na zmianę innych ustaw, pozostał martwą literą). Chodzi tu o generalną zasadę, którą dobrze ilustruje raport Forum Fundacji Polskich: „Ustawa o fundacjach tworzy strukturalne ramy dla funkcjonowania szczególnego rodzaju osób prawnych. Jednak nie przesądza ona szczególnych warunków zewnętrznych dla ich funkcjonowania. Traktuje je jako wręcz podmiot gospodarczy, którym fundacja nie jest z uwagi na swoje cele zasadnicze. Warunki te w sposób fragmentaryczny uregulowane są w ogólnych przepisach prawa finansowego i celnego. Przy tym nawet te przepisy nie są adresowane wyłącznie do fundacji, lecz dotyczą ich tylko o tyle, o ile spełnione są kryteria, które mogą dotyczyć także innych kategorii podmiotów”.
W rzeczywistości przemiany systemu podatkowego w dość jasny sposób ograniczały możliwość funkcjonowania fundacji. Już zresztą w trakcie uchwalania nowelizacji ustawy podnosiły się głosy o wykorzystywaniu instytucji fundacji do obchodzenia systemu podatkowego. Stworzyło to sytuację, w której, mimo liberalizacji ustawy, systematycznie ograniczano możliwości działania fundacji. Ogromna część ograniczeń wynikała z dowolnych interpretacji prawa przez urzędników niższych szczebli (np. izb skarbowych czy urzędów centralnych). Jednak również rozwiązania systemowe były wyraźnie dla fundacji niekorzystne. Oto trzy przykłady:
Fundacja jako jednostka gospodarki nieuspołecznionej
Pierwszym sygnałem o szczególnym traktowaniu instytucji fundacji było zaliczenie jej do jednostek gospodarki nieuspołecznionej. Powodowało to opłacanie podatku obrotowego, który był generalnie mniej korzystny od rozwiązań przyjętych dla jednostek gospodarki uspołecznionej.
Co jednak znaczące, działalność gospodarczą fundacji włączono pod regulację ustawy z 22 grudnia 1990 r. o opodatkowaniu wzrostu wynagrodzeń, przeznaczonej głównie dla jednostek gospodarki uspołecznionej. To wyjątkowe traktowanie fundacji odbierane było przez przedstawicieli fundacji jako jawna dyskryminacja, choć ówczesny senator Jerzy Stępień tłumaczył to na spotkaniu fundacji w Jadwisinie (1991) wyższą koniecznością działania na rzecz całej gospodarki (Senat, wprowadzając poprawki zwalniające, zgodnie z logiką, fundacje od płacenia „popiwku”, przedłużałby proces legislacyjny). To wyraźnie dyskryminujące traktowanie fundacji zakończyło się dopiero wraz z ujednoliceniem systemu podatkowego.
Fundacje a podatek dochodowy od osób prawnych
Na mocy ustawy z 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych zwolniono od podatku tylko dochody przeznaczone na statutowe cele jedynie „w części wydatkowanej w roku podatkowym lub w roku po nim następującym”. Powodowało to poważne negatywne skutki, szczególnie dla dużych fundacji, uniemożliwiając zdobywanie środków na długofalową działalność. Po wieloletnich staraniach (m.in. Forum Fundacji Polskich) przepis ten został pod koniec 1994 roku zmieniony. Jednak swoista „reakcja” urzędów skarbowych, które w tym samym czasie chciały opodatkować dotacje udzielane przez fundacje, wskazywała na ogromny opór istniejący w administracji przeciwko liberalizacji prawa dla fundacji .
Fundacje a podatek VAT
Ustawą z 8 stycznia 1993 r. wprowadzono podatek od towarów i usług VAT, który nie różnicował „zasad opodatkowania w zależności od formy własności, formy organizacyjnej lub prawnej działającego podmiotu. Oznaczało to, że ponownie ustawodawca nie rozpoznaje w fundacjach i stowarzyszeniach specyficznego podmiotu prawnego, którego celem nie jest zysk, ale działalność na rzecz dobra publicznego. (...) VAT ograniczył dramatycznie ilość towarów przekazywanych przez firmy na rzecz organizacji pozarządowych(...). VAT zmniejszył też diametralnie pomoc firm dla organizacji pozarządowych w zakresie nieodpłatnie wykonywanych usług – usług objętych podatkiem” (Biuletyn Forum Fundacji Polskich 2/1993). Oznaczało to, że traktowanie fundacji na równi z innymi podmiotami gospodarczymi w rzeczywistości było ograniczeniem ich statutowej działalności .
A przecież to dopiero część rzeczywistych problemów. W codziennej działalności bowiem nawet najsłuszniejsze prawo może nie być realizowane. I tak jest w istocie. Przywołajmy tu przykłady (choć jest ich dużo więcej, o czym przedstawiciel fundacji przekonuje się odwiedzając np. urząd skarbowy czy urząd celny). Po pierwsze, fundacje mogą się ubiegać o fundusze z ministerstw, ale ministerstwa mogą wydać wewnętrzne zarządzenie dyskryminujące tę formę prawną. I tak np. Minister Edukacji Narodowej 14 marca 1996 roku podjął Decyzję nr 17, która mówi, ze „ze względu na ograniczone środki budżetowe postanawia się wzorem lat ubiegłych, nie przyznawać dotacji fundacjom, które dla realizacji celów statutowych powinny gromadzić środki pozabudżetowe”. Drugi przykład jest dużo poważniejszy. Chodzi o sąd rejestrowy. Otóż wyraźnie niedopracowana Ustawa o fundacjach jest na bieżąco „modyfikowana” przez rejestrujących fundację sędziów. To przez ręce tych kilku osób w Warszawie przechodzą wszystkie wnioski o rejestrację fundacji, a one, bez zbędnego (przecież długi jest i kosztowny) procesu legislacyjnego, uzupełniają na swój użytek ustawę. Polega to na tym, jak podkreślał na spotkaniu w Senacie (1995) Jacek Kurczewski, że wprowadzane są „rozmaite robocze kryteria, które w gruncie rzeczy są mocniejsze niż te obowiązujące według litery prawa ”.
Wyrok?
21 czerwca 1994 roku Rada Ministrów przyjęła dokument „Bezpieczeństwo obywateli i porządek publiczny”. Fragment dotyczący fundacji mówi: „Odrębnym uwarunkowaniem przestępczości gospodarczej jest pojawienie się w ostatnich latach nowych jej form. Przykładem mogą być fundacje. Obecnie w kraju istnieje około 4 tys. fundacji. Deklarują one wspieranie działalności instytucji państwowych niemal we wszystkich dziedzinach życia społecznego. W wielu wypadkach ich działalność obciążają liczne nieprawidłowości, a nawet przestępstwa(...)
I tak rozpoczął się proces przygotowywania kolejnej nowelizacji ustawy. Podstawową wadą tych propozycji jest to, ze próbuje się zwiększyć biurokrację i nadzór administracji, ograniczyć możliwość działania fundacji, a nie wprowadza się żadnych zmian (może poza kontrowersyjnym pomysłem wyodrębnienia fundacji publicznych), które mogłoby rzeczywiście wpłynąć na zmniejszenie nieprawidłowości (...) Co jednak najważniejsze, zignorowano uwagi prawników, kontrolerów NIK i głosy samych fundacji, że podstawową wadą ustawy jest brak tak banalnej rzeczy, jak definicja fundacji .
Niewątpliwie, jak do tej pory, dzisiejsza koalicja rządowa w walce z oddolnymi inicjatywami bije swoich poprzedników na głowę. Nie da się jednak wszystkich błędów złożyć na karb koalicji SLD-PSL. Ciągle brakuje jasnej koncepcji opartych na niezależności zasad współpracy administracji z sektorem pozarządowym. O tym powinni pamiętać zarówno obecni i przyszli parlamentarzyści, jak i kolejne rządy.
Kategoria: Fundacja
