Miejsce organizacji pozarządowych – rozwiązania ustrojowe

Asocjacje nr 4i5/96

W ostatnim czasie odbyły się trzy zupełnie różne spotkania, które można potraktować jako próby określenia miejsca organizacji pozarządowych w tworzących się strukturach państwa i społeczeństwa. Jak łatwo się domyślić, w dyskusjach było wiele różnych wątków, których pełny opis starczyłby na cały cykl artykułów. W związku z tym spotkania te potraktowaliśmy jako pretekst do rozważań, wybierając jedynie te wątki, które wydały nam się najważniejsze i dotyczyły rozwiązań ustrojowych.

Konstytucyjne gwarancje społeczeństwa obywatelskiego

W 7/8 numerze ASOCJACJI z zeszłego roku sygnalizowaliśmy problemy, jakie wiążą się z uchwalaniem nowej konstytucji. 8 marca w Krakowie odbyło się seminarium „Konstytucja a społeczeństwo obywatelskie”, zorganizowane przez Ośrodek Studiów nad Demokracją Fundacji Międzynarodowe Centrum Rozwoju Demokracji. Referaty i dyskusje dotyczyły projektu w dużej mierze już opracowanego. W trakcie obrad kwestią sporną okazał się artykuł 6 , który mówi, że: „Rzeczpospolita Polska gwarantuje wolność tworzenia i działania związków zawodowych, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, fundacji i innych dobrowolnych zrzeszeń działających na podstawie prawa w celu realizacji interesów oraz wyrażania opinii obywateli”.

Oczywiście wydawało się, że można się spierać tu o konkretne sformułowania, np.:

- czy organizacje pozarządowe mogą działać jedynie w celu realizacji interesów oraz wyrażania opinii obywateli, a nie mogą, choćby podobnie jak partie polityczne (art. 5), wpływać „metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa”?

- czy działanie na podstawie prawa oznacza, iż to prawo ma określać formy działania organizacji, czy też prawo ma jedynie określać, jakie z tych form są niedozwolone? Okazało się jednak, że różnice zdań (w tym także wśród samych prawników) dotyczą kwestii bardziej podstawowych (...) Prof. Jerzy Ciemniewski (członek Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego) uważał, że zapis taki może służyć jedynie ograniczaniu inicjatywy obywatelskiej. Według niego, artykuł 44 mówiący o wolności zrzeszania się jest wystarczający. Z kolei przedstawiciele fundacji i stowarzyszeń bronili zaciekle zapisu, który nie tylko określa działanie organizacji pozarządowych w kategoriach wolności obywatelskich (art. 44), ale także wpisuje je w strukturę ustrojową państwa na podobnej zasadzie jak partie polityczne czy samorządy lokalne.

Swoistą konkluzją spotkania okazała się wypowiedź prof. Ciemniewskiego, który przyznał, że twórcom projektu konstytucji zabrakło jasnej wizji państwa (czy jego rola miałaby się sprowadzać np. do roli „stróża nocnego”, czy też opierać się o zasadę pomocniczości państwa – gdzie państwo wspomaga obywateli w ich działaniach, a angażuje się jedynie w te problemy, których obywatele nie potrafią rozwiązać sami).

Parlamentarne „przełożenie”

Organizacje pozarządowe, co wykazują zarówno badania statystyczne, jak i wypowiedzi poszczególnych działaczy, boją się „upolitycznienia”. Stąd z ulgą ich przedstawiciele przyjęli 28 marca zaproszenie na spotkanie międzypartyjnego Parlamentarnego Zespołu ds. Edukacji Obywatelskiej. Dyskutowano na temat legislacji, a szczególnie o ciągle nad nami „wiszącej” nowelizacji Ustawy o fundacjach. Zgodność poglądów była tak duża, że zdecydowano się rozpocząć stałą współpracę.

W tej chwili trudno przewidzieć efekty takiego współdziałania. Dużo zależy tu nie tylko od możliwości i szybkości działania samego Zespołu (koniec Kadencji Sejmu może zatrzymać prace), ale i od jasnego artykułowania interesów sektora przez jego przedstawicieli. Niewątpliwie jednak jest to kolejny krok (po deklaracjach pani marszałek Zofii Kuratowskiej na spotkaniu w Senacie 12 czerwca ubiegłego roku) ku zinstytucjonalizowaniu kontaktów organizacji pozarządowych nie z konkretnymi partiami, lecz z przyjaznymi idei aktywności obywatelskiej posłami i senatorami. Warto tu wymienić parlamentarzystów, którzy brali udział w spotkaniu i którzy są potencjalnymi sprzymierzeńcami naszych wysiłków: Zbigniew Bujak, Ryszard Faszyński, Piotr Marciniak, Maria Nowakowska, Janusz Piechociński, Ryszard Setnik, Artur Siedlarek, Małgorzata Winiarczyk-Kossakowska, Zbigniew Janas, Joanna Staręga-Piasek, Henryk Wujec.

Organizacje „pożytku publicznego”

Kolejne ważne spotkanie odbyło się 3 kwietnia w Instytucie Pracy i Spraw Socjalnych i dotyczyło przygotowywanej ustawy o działalności pożytku publicznego. Organizatorami spotkania byli prof. Jerzy Hausner (Dyrektor Generalny w URM, szef Zespołu Doradców Wiceprezesa Rady Ministrów) i prof. Stanisława Golinowska (Dyrektor IPiSS). Omawiana ustawa w założeniu nie ma kreować nowego typu instytucji, chodzi o stworzenie mechanizmów, które pozwalałyby organizacjom pozarządowym (ale także innym podmiotom prawnym) uzyskiwać specyficzny status potwierdzony certyfikatem, który uprawniałby do zwolnień z podatku dochodowego, zwolnień z opłat celnych, zwolnień lub stawki „0” w podatku VAT, ulg w opłatach z tytułu najmu lub dzierżawy nieruchomości, otrzymywanie dotacji budżetowej lub subwencji oświatowej itp.

Co nam, organizacjom pozarządowym, taka ustawa mogłaby przynieść?

Po pierwsze, wreszcie ustalono by różnicę między pobieraniem opłat i datków od klientów a działalnością gospodarczą. Do tej pory przepisy praktycznie uniemożliwiają pobieranie nawet symbolicznych kwot od beneficjentów pomocy. Traktowanie częściowego zwrotu kosztów działalności statutowej jako działalności gospodarczej, w sytuacji gdy ani państwo, ani prywatni sponsorzy nie są w stanie w pełni zapewnić dalszego funkcjonowania istniejącym organizacjom, oznacza dla nich powolną śmierć.

Po drugie, uniezależni się zwolnienia podatkowe czy celne od widzimisię urzędników. Niejasności przepisów prawnych wielokrotnie prowadziły do tego, że możliwości korzystania z ulg były ograniczone, a działacze społeczni, zamiast wykorzystywać swój czas i energię z pożytkiem dla dobra publicznego, użerali się z urzędnikami. Po trzecie, uzyskalibyśmy to, co nie znalazło miejsca w dotychczasowym projekcie nowej Konstytucji. Zapisana zostałaby wreszcie w prawie polskim zasada pomocniczości (subsydiarności) państwa.

A jakie są niebezpieczeństwa?

Przede wszystkim niepokój budzi szczegółowe wyliczenie sfer pożytku publicznego. W obecnym kształcie propozycji dotyczy to:

- nauki i działalności naukowo-technicznej,

- oświaty, w tym również kształcenia przez szkoły wyższe,

- kultury, ochrony dziedzictwa kulturowego, tradycji lokalnych i miejscowych zwyczajów, kultury fizycznej i sportu,

- ochrony środowiska,

- ochrony zdrowia, w tym rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz przystosowania inwalidów do pracy zawodowej,

- indywidualnych usług socjalnych (praca socjalna) i opieki społecznej,

- wspomagania rozwoju państwa demokratycznego i społeczności lokalnych.

Po pewnym czasie (np. 3 lata) ustawa objęłaby wszelkie usługi ze sfery użyteczności publicznej w rozumieniu przepisów o zamówieniach publicznych.

Po przeczytaniu tej wyliczanki zapewne wielu z Państwa ma wątpliwości, czy mogłoby się ubiegać o certyfikat. Niepokój budzi także planowana forma przyznawania certyfikatu. Propozycja wyznacza na organ wydający certyfikat wojewodę właściwego ze względu na siedzibę podmiotu wykonującego działalność pożytku publicznego. Wojewoda rozpatrywałby wnioski po uzyskaniu pozytywnej opinii powołanego przez siebie zespołu, w skład którego wchodziliby zawsze przedstawiciele sejmiku samorządowego, regionalnej izby obrachunkowej, izby skarbowej i, co w dzisiejszej sytuacji byłoby chyba bardzo trudne, „podmiotów wykonujących działalność pożytku publicznego na terenie województwa lub ich zrzeszeń”.

Dotychczasowe doświadczenia organizacji z administracją państwową, a także upolitycznienie w warunkach polskich urzędu wojewody budzą opory przeciw takiemu rozwiązaniu.

Na drodze ku lepszemu rozwiązaniu

Zainteresowanie zarówno parlamentarzystów, jak i przedstawicieli administracji rządowej kontaktami z organizacjami pozarządowymi, a także rozpoczęcie dyskusji nad miejscem trzeciego sektora w tworzącym się systemie społeczno-politycznym może oznaczać, że waga działalności obywatelskiej została w końcu doceniona, co budzi nadzieję na lepszą przyszłość.