Ustawa o działalności pożytku - teksty

Piotr Frączak

Miejsce organizacji pozarządowych – rozwiązania ustrojowe

Asocjacje nr 4i5/96

W ostatnim czasie odbyły się trzy zupełnie różne spotkania, które można potraktować jako próby określenia miejsca organizacji pozarządowych w tworzących się strukturach państwa i społeczeństwa. Jak łatwo się domyślić, w dyskusjach było wiele różnych wątków, których pełny opis starczyłby na cały cykl artykułów. W związku z tym spotkania te potraktowaliśmy jako pretekst do rozważań, wybierając jedynie te wątki, które wydały nam się najważniejsze i dotyczyły rozwiązań ustrojowych.

Konstytucyjne gwarancje społeczeństwa obywatelskiego

W 7/8 numerze ASOCJACJI z zeszłego roku sygnalizowaliśmy problemy, jakie wiążą się z uchwalaniem nowej konstytucji. 8 marca w Krakowie odbyło się seminarium „Konstytucja a społeczeństwo obywatelskie”, zorganizowane przez Ośrodek Studiów nad Demokracją Fundacji Międzynarodowe Centrum Rozwoju Demokracji. Referaty i dyskusje dotyczyły projektu w dużej mierze już opracowanego. W trakcie obrad kwestią sporną okazał się artykuł 6 , który mówi, że: „Rzeczpospolita Polska gwarantuje wolność tworzenia i działania związków zawodowych, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, fundacji i innych dobrowolnych zrzeszeń działających na podstawie prawa w celu realizacji interesów oraz wyrażania opinii obywateli”.

Oczywiście wydawało się, że można się spierać tu o konkretne sformułowania, np.:

- czy organizacje pozarządowe mogą działać jedynie w celu realizacji interesów oraz wyrażania opinii obywateli, a nie mogą, choćby podobnie jak partie polityczne (art. 5), wpływać „metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa”?

- czy działanie na podstawie prawa oznacza, iż to prawo ma określać formy działania organizacji, czy też prawo ma jedynie określać, jakie z tych form są niedozwolone? Okazało się jednak, że różnice zdań (w tym także wśród samych prawników) dotyczą kwestii bardziej podstawowych (...) Prof. Jerzy Ciemniewski (członek Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego) uważał, że zapis taki może służyć jedynie ograniczaniu inicjatywy obywatelskiej. Według niego, artykuł 44 mówiący o wolności zrzeszania się jest wystarczający. Z kolei przedstawiciele fundacji i stowarzyszeń bronili zaciekle zapisu, który nie tylko określa działanie organizacji pozarządowych w kategoriach wolności obywatelskich (art. 44), ale także wpisuje je w strukturę ustrojową państwa na podobnej zasadzie jak partie polityczne czy samorządy lokalne.

Swoistą konkluzją spotkania okazała się wypowiedź prof. Ciemniewskiego, który przyznał, że twórcom projektu konstytucji zabrakło jasnej wizji państwa (czy jego rola miałaby się sprowadzać np. do roli „stróża nocnego”, czy też opierać się o zasadę pomocniczości państwa – gdzie państwo wspomaga obywateli w ich działaniach, a angażuje się jedynie w te problemy, których obywatele nie potrafią rozwiązać sami).

Parlamentarne „przełożenie”

Organizacje pozarządowe, co wykazują zarówno badania statystyczne, jak i wypowiedzi poszczególnych działaczy, boją się „upolitycznienia”. Stąd z ulgą ich przedstawiciele przyjęli 28 marca zaproszenie na spotkanie międzypartyjnego Parlamentarnego Zespołu ds. Edukacji Obywatelskiej. Dyskutowano na temat legislacji, a szczególnie o ciągle nad nami „wiszącej” nowelizacji Ustawy o fundacjach. Zgodność poglądów była tak duża, że zdecydowano się rozpocząć stałą współpracę.

W tej chwili trudno przewidzieć efekty takiego współdziałania. Dużo zależy tu nie tylko od możliwości i szybkości działania samego Zespołu (koniec Kadencji Sejmu może zatrzymać prace), ale i od jasnego artykułowania interesów sektora przez jego przedstawicieli. Niewątpliwie jednak jest to kolejny krok (po deklaracjach pani marszałek Zofii Kuratowskiej na spotkaniu w Senacie 12 czerwca ubiegłego roku) ku zinstytucjonalizowaniu kontaktów organizacji pozarządowych nie z konkretnymi partiami, lecz z przyjaznymi idei aktywności obywatelskiej posłami i senatorami. Warto tu wymienić parlamentarzystów, którzy brali udział w spotkaniu i którzy są potencjalnymi sprzymierzeńcami naszych wysiłków: Zbigniew Bujak, Ryszard Faszyński, Piotr Marciniak, Maria Nowakowska, Janusz Piechociński, Ryszard Setnik, Artur Siedlarek, Małgorzata Winiarczyk-Kossakowska, Zbigniew Janas, Joanna Staręga-Piasek, Henryk Wujec.

Organizacje „pożytku publicznego”

Kolejne ważne spotkanie odbyło się 3 kwietnia w Instytucie Pracy i Spraw Socjalnych i dotyczyło przygotowywanej ustawy o działalności pożytku publicznego. Organizatorami spotkania byli prof. Jerzy Hausner (Dyrektor Generalny w URM, szef Zespołu Doradców Wiceprezesa Rady Ministrów) i prof. Stanisława Golinowska (Dyrektor IPiSS). Omawiana ustawa w założeniu nie ma kreować nowego typu instytucji, chodzi o stworzenie mechanizmów, które pozwalałyby organizacjom pozarządowym (ale także innym podmiotom prawnym) uzyskiwać specyficzny status potwierdzony certyfikatem, który uprawniałby do zwolnień z podatku dochodowego, zwolnień z opłat celnych, zwolnień lub stawki „0” w podatku VAT, ulg w opłatach z tytułu najmu lub dzierżawy nieruchomości, otrzymywanie dotacji budżetowej lub subwencji oświatowej itp.

Co nam, organizacjom pozarządowym, taka ustawa mogłaby przynieść?

Po pierwsze, wreszcie ustalono by różnicę między pobieraniem opłat i datków od klientów a działalnością gospodarczą. Do tej pory przepisy praktycznie uniemożliwiają pobieranie nawet symbolicznych kwot od beneficjentów pomocy. Traktowanie częściowego zwrotu kosztów działalności statutowej jako działalności gospodarczej, w sytuacji gdy ani państwo, ani prywatni sponsorzy nie są w stanie w pełni zapewnić dalszego funkcjonowania istniejącym organizacjom, oznacza dla nich powolną śmierć.

Po drugie, uniezależni się zwolnienia podatkowe czy celne od widzimisię urzędników. Niejasności przepisów prawnych wielokrotnie prowadziły do tego, że możliwości korzystania z ulg były ograniczone, a działacze społeczni, zamiast wykorzystywać swój czas i energię z pożytkiem dla dobra publicznego, użerali się z urzędnikami. Po trzecie, uzyskalibyśmy to, co nie znalazło miejsca w dotychczasowym projekcie nowej Konstytucji. Zapisana zostałaby wreszcie w prawie polskim zasada pomocniczości (subsydiarności) państwa.

A jakie są niebezpieczeństwa?

Przede wszystkim niepokój budzi szczegółowe wyliczenie sfer pożytku publicznego. W obecnym kształcie propozycji dotyczy to:

- nauki i działalności naukowo-technicznej,

- oświaty, w tym również kształcenia przez szkoły wyższe,

- kultury, ochrony dziedzictwa kulturowego, tradycji lokalnych i miejscowych zwyczajów, kultury fizycznej i sportu,

- ochrony środowiska,

- ochrony zdrowia, w tym rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz przystosowania inwalidów do pracy zawodowej,

- indywidualnych usług socjalnych (praca socjalna) i opieki społecznej,

- wspomagania rozwoju państwa demokratycznego i społeczności lokalnych.

Po pewnym czasie (np. 3 lata) ustawa objęłaby wszelkie usługi ze sfery użyteczności publicznej w rozumieniu przepisów o zamówieniach publicznych.

Po przeczytaniu tej wyliczanki zapewne wielu z Państwa ma wątpliwości, czy mogłoby się ubiegać o certyfikat. Niepokój budzi także planowana forma przyznawania certyfikatu. Propozycja wyznacza na organ wydający certyfikat wojewodę właściwego ze względu na siedzibę podmiotu wykonującego działalność pożytku publicznego. Wojewoda rozpatrywałby wnioski po uzyskaniu pozytywnej opinii powołanego przez siebie zespołu, w skład którego wchodziliby zawsze przedstawiciele sejmiku samorządowego, regionalnej izby obrachunkowej, izby skarbowej i, co w dzisiejszej sytuacji byłoby chyba bardzo trudne, „podmiotów wykonujących działalność pożytku publicznego na terenie województwa lub ich zrzeszeń”.

Dotychczasowe doświadczenia organizacji z administracją państwową, a także upolitycznienie w warunkach polskich urzędu wojewody budzą opory przeciw takiemu rozwiązaniu.

Na drodze ku lepszemu rozwiązaniu

Zainteresowanie zarówno parlamentarzystów, jak i przedstawicieli administracji rządowej kontaktami z organizacjami pozarządowymi, a także rozpoczęcie dyskusji nad miejscem trzeciego sektora w tworzącym się systemie społeczno-politycznym może oznaczać, że waga działalności obywatelskiej została w końcu doceniona, co budzi nadzieję na lepszą przyszłość.

Wokół dyskusji na projektem

Asocjacje 1-2/1997

Historia dyskusji nad projektem

Wiele dyskutowano nad koniecznością dostosowania prawa dla organizacji pozarządowych do nowych warunków. Podejmowano różne inicjatywy zmierzające do opracowania takich propozycji (przypomnijmy, że w 1994 roku podobną inicjatywę podjęło również we współpracy ze Zrzeszeniem Prawników Polskich Stowarzyszenie ASOCJACJE). Prace legislacyjne prowadzone były m.in. przez Forum Fundacji Polskich czy prawników działających na zlecenie Programu Phare Dialog Społeczny. Jednak pierwszy efekt przyniosła inicjatywa, która nie powstała w środowisku polskich organizacji pozarządowych. Przygotowany projekt „ustawy o działalności pożytku publicznego” został sformułowany przez wybitnych prawników. Jednak w dyskusji nad propozycjami rozwiązań brali udział zarówno naukowcy, jak i przedstawiciele organizacji pozarządowych, a także administracji państwowej. Wydaje się, że jest to dobry sposób przygotowania aktów prawnych i do trybu pracy nad projektem nie można mieć zastrzeżeń. Tym bardziej, że informacje o przebiegu prac docierały do zainteresowanych organizacji.

Dyskutowano na ten temat również na konferencji FIP w czerwcu ub.r. (treść projektu i fragmenty dyskusji wydrukowaliśmy w ASOCJACJACH nr 8/96). Uczestnicy I Ogólnopolskiego Forum Inicjatyw Pozarządowych mogli nie tylko wysłuchać argumentów współtwórców ustawy i wziąć udział w dyskusji, ale także wypełniali specjalną ankietę. Echem tej debaty był obszerny artykuł Jacka Jankowskiego w czasopiśmie LOS (nr 10/96). Tekst ustawy wydrukowany został w 10 numerze „Notatnika Legislacyjnego” Biura Studiów i Analiz Kancelarii Senatu.

Podczas V Walnego Zebrania Forum Fundacji Polskich w Błażejewku 7 grudnia sprawa ustawy była jednym z ważnych tematów.

10 grudnia w Krakowie debatę na temat ustawy zorganizowało Regionalne Forum Organizacji Socjalnych „ReFOS”.

17 grudnia w Instytucie Pracy i Spraw Socjalnych odbyła się międzynarodowa konferencja poświęcona zapisom ustawy na tle unormowań prawnych dotyczących organizacji pozarządowych w Europie Środkowej i Wschodniej.

20 stycznia w Krakowie Małopolskie Forum Inicjatyw Obywatelskich i Małopolski Instytut Samorządu Terytorialnego i Administracji zorganizowały merytoryczną dyskusję nad konkretnymi zapisami ustawy.

Ustawa była również przedmiotem spotkania 28 stycznia w Warszawie, zorganizowanego w ramach konwersatorium Zakładu Społeczeństwa Obywatelskiego Instytutu Filozofii i Socjologii PAN. W tej chwili najnowsza wersja propozycji rozsyłana jest przez Biuro FIP do wielu osób i organizacji z prośbą o komentarze, zaś sam projekt znalazł się w życzliwym inicjatywom obywatelskim Parlamentarnym Zespole Edukacji Obywatelskiej.

Jednak ciągle jeszcze brak jednoznacznej odpowiedzi, czy ustawa satysfakcjonuje organizacje pozarządowe, a jeżeli nie wszystkie, to jaką ich część? Równolegle pojawił się także projekt „ustawy o podmiotach prowadzących działalność nie obliczoną na osiąganie dochodów” , który może okazać się ważnym materiałem porównawczym w debacie .(...)

Czy dwie drogi?

W kwestii stosunku do ustawy o działalności pożytku publicznego rysują się dwa podejścia. Część zainteresowanych twierdzi, że ustawa ta, nawet jeśli jest niedoskonała, to i tak okaże się wielkim krokiem do przodu. Zapisze np. zasadę pomocniczości, umożliwi organizacjom pobieranie opłat za działalność statutową ureguluje – do tej pory zależne od decyzji urzędników – ulgi podatkowe, określi prawnie status wolontariusza. Należy poprzeć tę ustawę z przeróbkami, gdyż w przeciwnym razie może się okazać, że uregulowania te długo jeszcze nie będą mogły wejść w życie. Przedstawiciele drugiej strony zdają się twierdzić, że jeżeli ustawa ma być niedoskonała, to lepiej poczekać. Wady tej ustawy mogą okazać się bowiem większe niż jej zalety. Trudno oprzeć się wrażeniu, że na dyskusję merytoryczną nakładają się tu problemy polityczne (poparcie polityczne, szanse w obecnym układzie parlamentarnym itp.). Zachęcając wielokrotnie naszych czytelników do ostrożnej współpracy z politykami obawialiśmy się głównie tego, że doraźne sojusze mogą wpływać na kwestie merytoryczne. Czy rzeczywiście nie ma innej drogi?

Prosta odpowiedź na proste pytanie

Będąc od początku przekonany o konieczności uczestniczenia w pracach nad propozycją prof. Izdebskiego zgadzam się jednak z dużą liczbą zgłaszanych zastrzeżeń. Trudno nie zauważyć, że ogromna większość organizacji zgodnie twierdzi, że nowe uregulowania prawne są konieczne – i nie po to, aby ograniczać działalność społeczną, ale by ograniczyć samowolę państwa i jego urzędników. Czy jednak ta ustawa spełnia te oczekiwania?

Wydaje się, że nie, bowiem jej intencją nie jest wyodrębnienie z grona organizacji pozarządowych tych rzeczywiście działających „nie dla zysku”, ale o stworzenie mechanizmów, które umożliwią nielicznym organizacjom korzystanie z szerokiego zakresu przywilejów.

Nie wynika to z samych zapisów ustawy. Większość dotychczasowych działań prowadzonych przez organizacje mieści się bowiem w określonej w ustawie sferze zadań publicznych (art. 3.1). Jednak zakres przywilejów musi sugerować znaczne, pozaustawowe obostrzenia przy przyznawaniu certyfikatów. Znacząco w tym przypadku wzrasta rola organów przyznających certyfikaty. Nic więc dziwnego, że organizacje tak ostro wypowiadają się przeciwko powierzaniu tej funkcji bardzo upolitycznionej w naszym systemie instytucji wojewody.

Ustawa, która przychodzi za wcześnie?

Trzeba jednak podkreślić, że ustawa, która stworzyłaby możliwość ubiegania się niektórych organizacji o „specjalne” przywileje, jest konieczna. Jednak jej przyjęcie w sytuacji, gdy niejasności prawne utrudniają działalność tym, którzy chcą jedynie korzystać z już istniejących możliwości prawnych, wprowadzi tylko dodatkowe zamieszanie. Z tego też powodu, moim zdaniem, należałoby się wypowiedzieć przeciw ustawie w obecnym kształcie. Bowiem niewątpliwie ważne kwestie ustrojowe – jak zasada pomocniczości, możliwość prowadzenia odpłatnej działalności pożytku publicznego, prawnie określona możliwość „zatrudniania” wolontariuszy – powinny dotyczyć wszystkich organizacji działających nie dla zysku.

Jednak możliwe jest, jak się wydaje, wprowadzenie takich zmian, które stworzyłyby prawo na miarę potrzeb. W tym wypadku należy nie tyle dyskutować o konkretnych zapisach, co jeszcze raz zastanowić się, czego od tej ustawy oczekujemy. Mam nadzieje, iż poniższe propozycje będą satysfakcjonujące dla wszystkich. Inna sprawa, czy są możliwe do realizacji. Jednak zgoda co do podstawowych kierunków poprawek w istniejącym projekcie ustawy umożliwi dalsze prace. Nie bez znaczenia jest tu również fakt, że „mamy” do dyspozycji drugi projekt, który budzi równie dużo kontrowersji, ale jest dobrym punktem odniesienia do dalszej dyskusji. Trzeba jednak podkreślić, że inny tryb pracy nad ustawą może jedynie oznaczać zahamowanie udziału samych zainteresowanych (tj. organizacji) w dalszej dyskusji lub sprowadzić polemikę do sporów o konkretne zapisy bez wcześniejszej zgody w kwestiach zasadniczych.

Konstytucja, dobro wspólne i pożytek publiczny

Asocjacje nr 4/97

Wypowiadając się w kwestiach publicznych używamy, często wymiennie, takich określeń, jak „dobro wspólne”, „wspólny interes”, „pożytek publiczny”. Podejmowane są działania w „interesie narodowym”, „interesie państwa” czy w celach „społecznie użytecznych”. Brak jasnych definicji tych pojęć nawet na gruncie prawa może budzić spore emocje. Tym bardziej, iż w uchwalonej przez Zgromadzenie Narodowe Konstytucji pojęcie „dobra wspólnego” pojawia się dwukrotnie: w Preambule – „... my, Naród Polski – wszyscy obywatele Rzeczypospolitej (...) równi w prawach i powinnościach wobec dobra wspólnego (...)” oraz w artykule 82: „Obowiązkiem obywatela polskiego jest wierność Rzeczypospolitej oraz troska o dobro wspólne”.

W LOS-ie nr 11/96 Cezary Ritter w rubryce „Wokół Karty Etycznej” pokazuje różnicę między kategoriami „wspólny interes” a „dobro wspólne”. Jedna z cech różniących te kategorie to kwestia „podzielności zysków”. Osiągnięcie i realizacja dobra wspólnego „jest możliwa tylko wspólnym wysiłkiem oraz że jest ono niepodzielne (...), choć zarazem jest ono osobistym dobrem każdego członka społeczności”. Często rozróżnienie tych kategorii może być bardzo trudne i uzależnione nie od istoty rzeczy, ale od stosowanej argumentacji. Trudno bowiem np. rozróżnić, czy pomoc bezrobotnym jest w istocie nastawieniem się na „dobro wspólne”, jakim niewątpliwie jest każdy członek danej społeczności, czy też na „wspólny interes”, jakim są mniejsze wydatki socjalne czy „pokój społeczny”.

„Dobro wspólne” jest kategorią etyczną, która w swej istocie podatna jest na swoistą manipulację, choć jak wskazuje to praktyka, raczej właśnie w formule „interesu wspólnego”. Może być wtedy interpretowana w kategoriach ideologicznych. Przyjmijmy w uproszczeniu, że prawica będzie chętniej utożsamiać „dobro wspólne” z „interesem narodowym”, lewica z „interesem społecznym”, liberałowie z „interesem wspólnym”, a biurokraci z „interesem państwa”. Mamy więc kategorię interesu jako pewną interpretację dobra wspólnego. Stąd słuszna wydaje się cytowana przez Rittera uwaga ks. Kondzieli, że „odwoływanie się do dobra wspólnego, argumentacja z pozycji dobra wspólnego jest zabiegiem dopuszczalnym i w pełni zasadnym tylko wtedy, gdy się każdorazowo określi, czym ono jest w swej istocie i jaka jest jego treść”.

Nie da się jednak dobra wspólnego określić przez głosowanie, i to nie tylko dlatego, że większość nie może decydować o tym, co jest dobre dla mniejszości. Zawsze bowiem istnieje możliwość, że choć wszyscy są „za”, to w rzeczywistości nie opowiadają się za wspólnym dobrem. Problem, czy wprowadzenie tej kategorii do Konstytucji nie jest formą pośrednią odwoływania się do prawa naturalnego, pozostawmy prawnikom. Dla nas najważniejsze jest pytanie: jak się ma do tego kategoria „pożytku publicznego”?

Wydaje się, że w istocie jest to próba określenia „dobra wspólnego” w kategoriach prawnych, a więc z założenia niedoskonałych. „Pożytek publiczny” jako próba definicji „dobra wspólnego” ma jednak pewne zalety. W państwie prawa stanowi ona wytyczne zarówno dla rządzących, jak i rządzonych, dla wszystkich – bez względu na poglądy i uznawane wartości. Z drugiej strony, możliwa jest zmiana prawa w wyniku uzgadniania stanowisk, a więc nie jest to definicja z założenia niezmienna. Czy jednak projekt ustawy o działalności pożytku publicznego dobrze definiuje to pojęcie dodając, że również Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia określać dodatkowe zadania. Czy nie powinno być jednak tak, że pożytek publiczny definiują właśnie zapisy Konstytucji, a jedynie ich uszczegółowienie może być przedmiotem zainteresowania ustawy?

Czepiam się, to prawda. Ale pojęciowy bałagan, którym się posługujemy, który jako odbicie rzeczywistości pojawia się i w samym prawie, utrudnia życie. Wypracowanie „wspólnego języka” nawet wśród samych działaczy i pracowników organizacji pozarządowych jest czymś niezbędnym. Ale do tego nie wystarczy wymyślić kolejnych definicji (lub, co gorsza, kolejnych pojęć). Trzeba tu zbiorowego wysiłku, słuchania (czytania), co mają do powiedzenia inni. Ustosunkowywania się do ich propozycji. Wypracowywania zasad porozumienia. Niestety, czytając wydawnictwa pozarządowe, czasopisma – mam wrażenie, że każdy albo promuje swoje rozumienie pojęć, albo bezmyślnie stosuje kalki językowe. Nie spotkałem się (bardzo ucieszyłbym się, gdyby ktoś wykazał, że nie mam racja) np. przy definiowaniu „trzeciego sektora”, aby ktoś powoływał się lub krytykował inne definicje. Język jest przecież „dobrem wspólnym” – i to nie tylko w zakresie poprawności językowej, ale także z uwagi na jego możliwości komunikacyjne. A „obowiązkiem obywatela polskiego jest (...) troska o dobro wspólne”.

Karta zasad a ustawa o działalności pożytku publicznego

Asocjacje nr 3/1997

Negatywny obraz działalności społecznej (w tym przede wszystkim fundacji) w świadomości społecznej był jedną z głównych przyczyn, dla których organizacje pozarządowe podjęły pod koniec 1995 r. pracę nad Kartą zasad. Rząd przygotował restrykcyjną nowelizację ustawy o fundacjach i wyglądało na to, że tylko samokontrola jest szansą na utrzymanie pozarządowego status quo. Propozycja ustawy o działalności pożytku publicznego i ciche wycofanie się administracji z propozycji dotyczącej ustawy o fundacjach stało się, moim zdaniem, powodem spadku zainteresowania organizacji samokontrolą. Powody wydają się oczywiste.

Po pierwsze, intencją Karty miało być przede wszystkim umożliwienie organizacjom, które w sposób sumienny realizują swoje cele, otrzymania swoistego „błogosławieństwa”, które pozwoliłoby przełamywać im mur nieufności zarówno u publicznych, jak i prywatnych partnerów. Propozycja ustawy (według mnie, niedookreślająca, czy jest po to, aby oddzielić organizacje „dobre” od „złych”, czy też, aby stworzyć swego rodzaju „elitę”) rozbudziła nadzieję, że certyfikat dużo skuteczniej spełni rolę owego „błogosławieństwa”. Po drugie, ewentualne przyjęcie ustawy stworzy zupełnie nowe warunki funkcjonowania dla sporej części organizacji. W tej sytuacji intencja twórców Karty, aby była ona podstawą do wyeliminowania najczęstszych patologii w działaniach stowarzyszeń i fundacji, także straciła swoją aktualność. W nowych warunkach od nowa trzeba będzie się uczyć na błędach (nowych).

Po trzecie, Karta miała spełniać